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        2024年地方政府專項債之基礎理論知識

        本站     2024/2/19 10:22:33    

        1.政府專項債券是什么時候產生的?

        地方政府專項債券正式推出于2015年。

        2015年1月1日起正式實施的新《預算法》,提出“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金,可以在國務院確定的限額內,通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措”。

        地方政府債券(含一般債券和專項債券)也因此正式推出。

        但地方政府債券最早出現于2009年。

        2009年,國務院批準由財政部代理地方政府發行債券。地方政府為發行和償還主體,由財政部代理發行并代辦還本付息和支付發行費用等相關事宜。這個時候的地方政府債券是“代發代還”模式。

        2011年,中央開啟了地方政府債券發行模式的首次改革,浙江、廣東、上海、深圳4地在國務院核定的發債規模內試點自行發債,但仍由財政部代辦債券還本付息手續。此時的地方政府債券是“自發代還”模式。

        2015年,新《預算法》從法律的高度正式賦予地方政府有限的舉債權,正式啟動了地方政府債券的“自發自還”模式,成為了我國真正意義上的地方政府債券。

        2.政府專項債券的監管部門是誰?

        地方政府專項債自2015年正式推出后,就由國家財政部負責管理。目前,專項債券現行的大多制度文件也是由國家財政部出臺。

        直到2020年,專項債券在資金使用上出現了許多問題,國家意識到“資金要跟著項目走”。為了更好地管理專項債券資金,國家引入國家發改委共同管理專項債。畢竟國家發改委一直是管項目的,在項目管理上頗有經驗。

        在此之后,專項債券正式由財政部和國家發改委進行雙線管理。一個項目申請專項債資金,也需要同時入兩個庫:一個是財政部的地方政府債務信息系統,一個是國家發改委的國家重大建設項目庫。

        雖是二者共同管理,但在管理內容上會有所側重。

        國家發改委偏重前期項目申報與審核,因此,專項債券的支持投向領域主要是國家發改委在決定;而國家財政部偏重項目發行與資金使用,專項債分配到一個項目上的額度主要由各級財政部門決定。

        3.政府專項債券的發行人有多少個?

        地方政府債券發行人為省、自治區、直轄市政府以及計劃單列市政府,

        共有37個發行主體,分別為 22個省、5個自治區、4個直轄市、5個計劃單列市和1個計劃單列的特殊社會組織(新疆生產建設兵團)。

        實務中,大概沒有多少人關心過這個問題。這里主要是想讓大家了解一些我國政府管理體系的內容。

        通常,只有省級政府才有權利發行地方政府債券。我國有34個省級行政區域,包括23個省、4個直轄市、5個自治區、2個特別行政區。除去臺灣、香港、澳門,專項債發行主體應該有31個。

        另外6個特殊的發行主體是1個計劃單列的特殊社會組織和5個計劃單列市(深圳、寧波、青島、大連、廈門)。

        計劃單列市不是省級行政單位。它的全稱是國家社會與經濟發展計劃單列市,在行政上分別受廣東、浙江、山東、遼寧、福建的省級政府管理,但它們擁有省一級的經濟管理權限。所以,可以單獨發行地方政府債券。

        4.政府專項債券的資金用途(含特殊用途)有哪些?

        從地方政府專項債券的定義里可知,專項債券的資金用途就是用于項目建設,用于有一定收益的公益性項目,這是它的基本用途。

        除了它的基本用途外,還有兩個特殊的功能用途:“用作項目資本金”和“補充中小銀行資本”。

        專項債券可以在十五大領域用作項目資本金,相信大家都比較熟悉了。這里說下第二個特殊用途:支持中小銀行補充資本金。

        2020年7月,國常會提出:在地方政府專項債限額中安排一定的額度,允許地方政府去探索合理補充中小銀行資本金的新途徑。自此以后,專項債券的資金用途就多了這一項。

        通常,銀行可以通過發行永續債、二級資本債、可轉債等方式來補充資本,但對于中小銀行而言,要靠自身信用去融資并沒有那么容易,找投資人就是一個難題。而依靠地方政府專項債券融資,地方財政再以一定的方式“注資”到中小銀行,這種方式就容易得多。

        如果您是中小銀行總行的領導,特別是總資產規模在50億到5000億之間的小型銀行,所在的銀行機構如有增資的融資需求,可以去當地的財政部門溝通,爭取專項債的支持;粍訛橹鲃。

        通過專項債券支持中小銀行補充資本金,實踐中有兩種方式,一種是轉股協議存款方式,一種是間接入股方式。

        5.政府專項債券的支持投向領域有哪些?

        專項債券主要支持十大投向領域,分別為:交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈物流基礎設施、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略項目、新型基礎設施、保障性安居工程。

        十大領域中的每一個領域都含有多個細項。通常情況下,十大領域不會有太大的變化,而細項在每一年可能會有所增減。

        比如2024年的最新政策就在“保障性安居工程”領域新增“城中村改造”、“保障性住房”兩個投向;“產業園區基礎設施領域”將主要支持國家級產業園、省級產業園區的基礎設施,

        我希望從事專項債業務的讀者們,能把十大投向領域背得滾瓜爛熟,包括項下的一些主要細項。因為選擇好投向領域,是我們謀劃專項債項目的第一步。具體內容后續在實操指導的文章中再具體展開。

        國家發改委公布這十大領域,更像是一種謀劃思路,各地要學會按照這十大方向認認真真地謀劃項目。

        6.政府專項債券作為項目資本金的領域有哪些?

        專項債券可在十五大領域用作項目資本金,十五大領域分別是:鐵路、收費公路、干線和東部地區支線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天燃氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供排水、供熱、供氣、新能源、煤炭儲備設施、國家級產業園基礎設施。

        地方政府專項債券從2015年推出時,并沒有“作為項目資本金”這個功能。

        直到2019年6月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳共同下發了《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》,提出“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金”,且明確在“鐵路、高速公路、供電、供氣”領域可以做項目資本金。

        后來,專項債做資本金的領域范圍不斷擴大,至2024年最新的政策是十五大領域。

        關于專項債做項目資本金,我們不僅要熟知15大領域,還要弄清楚為什么專項債券可以作為項目資本金?為什么是這15大領域?以及如何運用這項資金功能?

        7.政府專項債券的負面清單有哪些?

        政府專項債券用于項目建設,但不能用于三大類的項目建設。

        1. 樓堂館所:黨政機關辦公用房、技術用房;黨校行政學院;干部培訓中心;行政會議中心;干部職工療養院;其他各類樓堂館所項目。

        2. 形象工程和政績工程:城市大型雕塑;景觀提升工程;街區亮化工程;園林綠化工程;文化慶典和主題論壇場地設施;其他各類形象工程和政績工程。

        3. 房地產等其他項目:房地產開發;一般性企業生產線或生產設備;用于租賃住房建設以外的土地儲備;主題公園等商業設施項目。

        除了不能用于上述項目外,專項債券禁止將新增專項債券資金用于置換存量債務;不得用于經常性支出,嚴禁用于發放工資、單位運行經費、發放養老金、支付利息等,嚴禁用于商業化運作的產業項目、企業補貼等。同時,堅持不安排土地儲備項目。

        上述這段文字一定要逐字逐句地看。在實務中,它們往往可以很好地幫助你解決交流現場的疑難咨詢。

        有兩點可以特別關注一下。

        第一,不能用于支付利息。專項債券發行成功后,每半年或每年就要支付一次利息,不能用專項債券資金來支付利息。第二,從2020年開始國家暫停了土地儲備專項債券,但對一種情況特殊,用于保障性租賃住房的土地儲備項目可以發行專項債。

        8.政府專項債券可用于企業投資項目嗎?

        專項債券資金用于項目建設。但問題來了,項目分為政府投資項目和企業投資項目,專項債券是否可以用于企業投資項目?

        從國家政策層面來說,并沒有對這點做相關限制。國家發展改革委在《關于組織申報2023年地方政府專項債券項目的通知》里,提到“要嚴格執行基本建設程序,在做好科學嚴謹的研究論證前提下,盡快確定項目選址、建設方案等,加快履行項目審批(核準、備案)程序”。

        “項目審批程序”適用于政府投資項目;“項目核準和備案程序”適用于企業投資項目。所以,從國家發改委的角度來說,政府投資項目和企業投資項目都可以申請專項債資金。

        然而,各地政府特別是財政部門在實踐中的做法會有分歧。分歧就在于專項債券是否能支持企業投資項目。

        “不能支持”的一方認為:在企業投資項目中,政府沒有出資責任,因此沒有合適的方式將專項債券資金(財政資金)給到企業投資項目。

        “沒有合適的方式”的理由實際上是對《政府投資條例》的解讀不夠深入。對于企業投資項目,財政確實沒有出資責任,但處于重點支持的行業、重點支持的項目,財政可以通過“投資補助”提供資金支持!墩顿Y條例》中的“投資補助”方式就是財政資金給到企業投資項目的方式。

        9.政府專項債券的償還來源有哪些?

        專項債券的償還來源為項目對應的政府性基金收入或專項收入。

        其中,政府性基金收入主要為土地出讓收入;專項收入主要為停車場收入、票務收入、醫療收入、學費收入等,專項收入主要根據項目具體建設內容而定。

        因此,一支專項債券的償還來源(即項目收入)可以分為三種情形:僅有“政府性基金收入”;僅有“專項收入”;以及“政府性基金收入和專項收入”。

        三種情形理論上不分好壞,主要根據項目實際情況而定。但在實務中,許多地方對于項目收入僅為“土地出讓收入”的情形,相對謹慎些。

        在專項債推出的前幾年,項目謀劃方式比較簡單粗暴。項目沒有專項收入時,基本上就采用土地出讓收入作為償還來源。正常來說,如果土地出讓收入是項目紅線范圍內騰挪出來的空地出讓而來,并沒有什么大的邏輯問題。

        問題就在于,大部分的項目不具備這樣的條件,紅線范圍內沒有可以出讓的土地,為了能夠發行成功,就用整個區域內的土地出讓收入,即不對應到項目上的政府性基金收入中的資金池。這種情形就會產生一些爭議和風險。

        10.政府專項債券的發行期限有哪些?

        政府專項債券最初發行時,推出了三個標準化的品種,即土地儲備專項債、收費公路專項債和棚戶區改造專項債。對于這三類品種,財政部專門下發了管理辦法規范了相關發行要素。其中就包括發行期限的規定。

        • 土地儲備專項債券期限原則上不超過5年;

        • 收費公路專項債券期限原則上不超過15年;

        • 棚戶區改造專項債期限原則上不超過15年。

        而后,隨著專項債的發行品種越來越豐富,財政部不再對各類債券品種進行期限上的規定,只是明確了專項債券共有1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年9種期限,債券期限的選擇根據項目情況自行決定。

        因為可以自行決定,各地都會優先選擇10年以上,甚至是20年、30年的超長期限。一方面,拉長債券期限可以做大項目總收益,有助于測算平衡;另一方面,短期內只需要付息,沒有償還本金的壓力。

        這樣的結果就是,幾十萬的專項債存量規模,全部集中在二三十年后到期,這對未來又是一大壓力。所以,從2023年開始,有些地方的財政部門已經開始進行“窗口指導”,不允許或者限制發行長期限債券,盡量控制在10年期以內。

        這是最新的一點變化。

        11.政府專項債券的發行費用有哪些?

        目前,政府專項債券的發行主要涉及三項費用,分別為債券發行承銷費、發行登記服務費、還本付息兌付手續費。

        債券發行承銷費是地方政府給承銷團成員的費用。通常標準為3年期及以下債券發行手續費率為承銷面值的0.4‰,5年期及以上的為承銷面值的0.8‰。

        發行登記服務費是地方政府給債券登記托管結算機構的費用。費用標準大約是0.064‰,但會有相應的分檔計費和優惠計費。

        還本付息兌付手續費和債券發行登記服務費類似,也是給債券登記結算機構的費用。收費標準大約是0.05‰。

        12.專項債券信息的查詢網站有哪些?

        目前,查詢專項債的相關信息主要有3個網站,分別是中國債券信息網、中國地方政府債券信息公開平臺、專項債券信息網。網址分別是:

        • 中國債券信息網,https://www.chinabond.com.cn/

        • 中國地方政府債券信息公開平臺,http://www.celma.org.cn/

        • 專項債券信息網,https://www.zhuanxiangzhaiquan.com/

        13.銀行在專項債券業務中的角色是什么?

        銀行在專項債券業務的全流程中通常有三種角色,分別為顧問機構、監管銀行及投資人。

        顧問角色,即銀行為專項債項目的申報與發行提供咨詢顧問服務。通常是免費服務,主要目的就是成為專項債券資金的資金監管銀行。

        專項債券資金要求“?顚S谩,落地后需要存放進專門的銀行賬戶中。各家銀行都想要承接這部分活期資金,就會通過前期顧問服務、承做服務與項目單位建立良好的合作關系。在某種程度上,顧問機構和監管銀行是一個因果關系。

        此外,專項債券發行時,需要有投資人購買。當前,專項債券的投資人以當地的銀行機構為主。

        銀行投資專項債券通常需要成為地方政府債券的承銷團成員。地方政府每三年組織一次承銷團成員的組建工作。

        2023年12月,各地開始陸續組建2024-2026年政府債券承銷團相關工作,組建工作完成后,財政部門會發布承銷團成員名單。

        承銷團成員一般分為主承銷商和一般承銷商,我們看下2021—2023年深圳市政府債券承銷團名單。其中,標紅的金融機構為主承銷商。

        申請主承銷商和一般承銷商的條件不同,主要區別在于對承銷額度的要求?纯瓷钲谑袑Σ煌袖N團成員的承銷要求:

        • 銀行類主承銷商最低承銷額為每年債券發行量的4%,

        • 券商類主承銷商最低承銷額為每年債券發行量的2%;

        • 銀行類承銷團一般成員最低承銷額為每年債券發行量的0.2%,

        • 券商類承銷團一般成員最低承銷額為每年債券發行量的0.2%。

        在三年期間,財政部門還可以視情況增補承銷團成員。比如2022年,深圳市財政局就發布《關于增補2021-2023年深圳市政府債券承銷團成員的通知》,在原本35家承銷團成員的基礎上增加了23家。

        申請加入承銷團成員的流程比較簡單,銀行只要根據《通知》中的要求提供相關材料即可。材料一般包括申請表、法人營業執照和金融許可證(經營證券期貨業務許可證),以及相關證明材料等。

        14.政府專項債券項目配套融資的注意事項。

        企業作為項目業主的項目如果申請了專項債券資金,在滿足一定的條件下,還可以向銀行申請信貸支持,這是我們通常說的專項債項目配套融資。

        銀行提供信貸的主要邏輯有兩條:一是貸款主體符合要求;二是有經營性收入且夠多,足夠償還貸款本息。

        實務中,許多銀行為專項債項目提供配套融資時,都會很關注一個問題,就是會不會產生隱性債務的問題?“隱性債務”說得直白點,即如果用財政性資金去償還市場化的銀行貸款,就是隱性債務。

        所以,在做專項債配套融資業務時,關注的核心點在于經營性收入在滿足專項債還本付息的情況下,是否還能夠覆蓋銀行貸款的融資本息。

        15.誰來做地方政府專項債券資金的承接主體?

        專項債項目的項目業主有兩大類,一類是政府職能部門,一類是國有企業。從現行實務來看,政府部門或國有企業誰做項目業主,實際上各有優劣。

        比如政府部門做項目業主,能夠較為順暢解決土地供應的問題;但從項目推動的主動性而言,國有企業做項目業主更有優勢一些。主要體現在:

        一是在項目融資上具備更多渠道?梢陨暾堌斦Y金,可以申請地方政府專項債,還可以向銀行、信托公司、融資租賃機構等金融機構提供融資支持。

        二是在資產運營上具有更多經驗優勢。通常有經營性收入的資產都需要運營,而國有企業更具備資產運營的經驗,實現資產運營效益最大化,進而提高資產收益率。

        各地在前期謀劃項目時,還是要綜合考慮實際情況(或者說更在意什么)來決定項目業主。

        16.政府專項債券資金產生的利息歸誰所有?

        這個問題的背景在于,當一家國有企業申請政府專項債并成功獲得專項債資金后,這筆資金產生的存款利息屬于誰?屬于國有企業,還是屬于財政部門?

        實務中,目前專項債券產生的利息收入都是要上繳財政的。從理論上來說,也該如此。

        一筆存款的利息收入歸屬于誰,取決于存款本身的“所有權”歸屬誰。專項債本身是一種債券,而債券募集的資金及產生的利息理應都歸發行人所有。所以,專項債資金產生的利息應歸發行人“地方政府”所有。

        那為什么實務中會有爭議?因為專項債資金有一個“特殊”的流程,這筆錢在真正使用之前,進入國有企業的賬戶并停留一段時間。這個過程就讓國有企業產生了“這筆錢屬于自己”的誤會。

        17.各地每年的專項債券額度是如何確定的?

        我國對地方政府債務余額實行限額管理,各地最終能拿到多少額度主要有這么三個步驟。

        第一步,確定全國的地方政府債務總限額。由國務院根據國家宏觀經濟形勢等因素確定,并報全國人民代表大會批準。

        第二步,在全國地方債務總限額的基礎上,確定各個省的債務限額。由財政部根據債務風險、財力狀況等因素并統籌考慮國家宏觀調控政策、各地區建設投資需求等提出方案,報國務院批準后下達各省級財政部門。

        第三步,在省級地方債務總限額的基礎上,確定各市縣的債務限額。省級財政部門依照財政部下達的限額,根據債務風險、財力狀況等因素并統籌本地區建設投資需求提出省本級及所屬各市縣當年政府債務限額,報省級政府批準后下達各市縣級政府。

        今年的債務限額減去上一年的債務余額,就是可以新增的債務額度了。

        簡單來說,是一個“自上而下”的分配流程。

        18.企業如何管理政府專項債券形成的資產?

        在和許多國企交流后發現,一旦項目用上了專項債券資金后,就不知道怎么管了。

        專項債只是項目建設資金的一種融資品種,它本身并不影響企業資產管理的基本原則。也就是說,一項資產該怎么管就怎么管。

        只是說,要在原本資產管理的基礎上,同時再遵守專項債的管理規則。比如使用了專項債資金的項目后續融資就不能用于抵質押;在償還專項債券資金之前不能隨意處置資產,要處置可以,先把專項債資金償還了。

        同時,行業主管部門和財政部門,要做好專項債券項目對應國有資產的登記和統計報告。在口徑上,屬于國有資產,但資產的運營維護仍由項目業主自己主導。

        19.在15大資本金領域,一個項目是否可以全額申請專項債?

        一個項目沒辦法做到全額使用專項債資金。

        專項債用于項目建設,所以發行專項債時,項目處于在建甚至是尚未開工的階段。而專項債發行后的半年或者一年后就需要按期付息了。

        專項債的資金用途明確了不能用于償還利息,這時就需要額外的一部分自有資金來償還建設期的利息。因此,從合規的角度來講,全額申請專項債行不通,


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